LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CHE APPONE CLAUSOLE ILLEGITTIME DI LIMITAZIONE TEMPORALE NEI CONTRATTI A TEMPO DETERMINATO E’ TENUTA AL RISARCIMENTO DEL DANNO “COMUNITARIO”, DA DETERMINARSI SECONDO IL CRITERIO INDICATO DALL’ART. 8 DELLA LEGGE N. 604/66 -CASSAZIONE SEZIONE LAVORO N. 1181 DEL 22 GENNAIO 2015.

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CHE APPONE CLAUSOLE ILLEGITTIME DI LIMITAZIONE TEMPORALE NEI CONTRATTI A TEMPO DETERMINATO E’ TENUTA AL RISARCIMENTO DEL DANNO “COMUNITARIO”, DA DETERMINARSI SECONDO IL CRITERIO INDICATO DALL’ART. 8 DELLA LEGGE N. 604/66 -CASSAZIONE SEZIONE LAVORO N. 1181 DEL 22 GENNAIO 2015.

A cura dell’Avv. Maurizio Danza -Cultore Istituzioni di diritto pubblico Università degli Studi Roma Tre.

Di particolare interesse la pronuncia della Suprema Corte che ha riguardato il caso di un insegnante alle dipendenze della Regione Autonoma della Valle d’Aosta,; l’insegnante in base a sette successivi contratti a tempo determinato aveva chiesto al Tribunale di Torino di accertare l’illegittimità delle clausole di limitazione temporale apposte ai contratti, di stabilizzare il rapporto e di condannare la Regione al risarcimento del danno. Il Tribunale ha dichiarato l’illegittimità delle clausole, ha respinto la domanda diretta ad ottenere la stabilizzazione del rapporto, trattandosi di pubblico impiego e ha condannato la Regione la risarcimento del danno. Il dipendente ha proposto ricorso per cassazione che ha accolto il ricorso nella parte in cui aveva escluso il diritto del dipendente al risarcimento del danno. La cassazione ha richiamato l’ordinanza della Corte di Giustizia Europea 12 dicembre 2013 (Papalia C. 50/13) con la quale la CGUE ha esaminato la domanda di pronuncia pregiudiziale, presentata dal Tribunale di Aosta nell’ambito di una controversia tra R. Papalia e il Comune di Aosta dichiarando quanto segue: “1) l’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere interpretato nel senso che esso osta ai provvedimenti previsti da una normativa nazionale, quale quella oggetto del procedimento principale, la quale, nell’ipotesi di utilizzo abusivo, da parte di un datore di lavoro pubblico, di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, preveda soltanto il diritto, per il lavoratore interessato, di ottenere il risarcimento del danno che egli reputi di aver sofferto a causa di ciò, restando esclusa qualsiasi trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, quando il diritto a detto risarcimento è subordinato all’obbligo, gravante su detto lavoratore, di fornire la prova di aver dovuto rinunciare a migliori opportunità di impiego, se detto obbligo ha come effetto di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio, da parte del citato lavoratore, dei diritti conferiti dall’ordinamento dell’Unione; 2) spetta al giudice del rinvio valutare in che misura le disposizioni di diritto nazionale volte a sanzionare il ricorso abusivo, da parte della pubblica amministrazione, a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato siano conformi a questi principi”. Conseguentemente – fermo restando che la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, salva l’applicazione di ogni responsabilità e sanzione – l’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, nella parte in cui prevede “il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative”, deve essere interpretato nel senso che la nozione di danno applicabile nella specie deve essere quella di “danno comunitario”. In altri termini, si deve trattare di un risarcimento conforme ai canoni di adeguatezza, effettività, proporzionalità e dissuasività rispetto al ricorso abusivo alla stipulazione da parte della PA di contratti a termine, configurabile come una sorta di sanzione ex lege a carico del datore di lavoro – che può provare l’esistenza di eventuali ripercussioni negative evitabili dall’interessato che possono essere escluse – mentre l’interessato deve limitarsi a provare l’illegittima stipulazione di più contratti a termine sulla base di esigenze “falsamente indicate come straordinarie e temporanee” essendo esonerato dalla costituzione in mora del datore di lavoro e dalla prova di un danno effettivamente subito (senza riguardo, quindi, ad eventuale aliunde perceptum). Pertanto, dal punto di vista probatorio, salva restando la possibilità per il lavoratore di fare ampio uso della prova presuntiva, dall’ordinanza Papalia si desume che il regime probatorio da applicare dovrebbe essere analogo – mutatis mutandis – a quello che si applica per le discriminazioni (in base alla normativa UE, vedi per tutti: art. 4 della legge n. 125 del 1991), secondo cui basta che il ricorrente fornisca elementi di fatto idonei a fondare, in termini precisi e concordanti, la presunzione dell’esistenza di una situazione di abusivo ricorso ai contratti a termine in suo danno, spettando alla amministrazione convenuta l’onere di provare l’insussistenza dell’abuso. Deve essere, peraltro, considerato che se il ristoro deve essere completo – sia per quanto riguarda il danno da perdita di lavoro inteso in senso ampio sia per quel che concerne gli aspetti retributivi – lo stesso diritto UE richiede che si tratti di un ristoro proporzionato alla singola fattispecie. A tal fine, pertanto, si dovrà, tra l’altro, tenere conto del numero dei contratti a termine, dell’intervallo di tempo intercorrente tra l’uno e l’altro contratto, della durata dei singoli contratti e della complessiva durata del periodo in cui vi è stata la reiterazione. Ma si dovrà anche considerare il principio di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto (estensibile all’adempimento degli specifici obblighi di comportamento stabiliti dalla legge a carico della pubblica amministrazione, anche in ambito contrattuale), quale espressione del dovere di solidarietà fondato sull’art. 2 Cost., che impone a ciascuna delle parti del rapporto obbligatorio di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra e costituisce dovere giuridico autonomo a carico di entrambe, a prescindere dalla esistenza di specifici obblighi contrattuali o di espresse previsioni di legge: con la conseguenza della risarcibilità del danno derivato dall’inadempimento dovuto ad una tale violazione. Infine, in applicazione del generale principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), in forza del quale casi analoghi devono essere giudicati, per quanto possibile, in modo analogo, alla cui attuazione è anche finalizzata la funzione di nomifilachia propria della Corte di Cassazione, si ritiene opportuno, anche al fine di assicurare un migliore recepimento, in ambito nazionale, della giurisprudenza della CGUE in argomento, di indicare come criterio tendenziale da utilizzare – da parte del giudice del merito – come parametro per la liquidazione del suddetto danno da perdita del lavoro quello indicato dall’art. 8 della legge 15 luglio 1966, n. 604, apparendo, invece, da un lato, ingiustificato e riduttivo, il ricorso in via analogica al sistema indennitario onnicomprensivo previsto dalla L. n. 183 del 2010, art. 32 che riguarda la diversa ipotesi di conversione del contratto a tempo determinato nel lavoro privato e dall’altro improprio il criterio previsto dall’art. 18 St. Lav., anch’esso applicabile ad una fattispecie che non ha alcuna attinenza con il lavoro pubblico. La Corte ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa per nuovo esame alla Corte di Torino, in diversa composizione; fissando il seguente principio di diritto: “In base al generale canone ermeneutico dell’obbligo degli Stati UE della interpretazione del diritto nazionale conforme al diritto comunitario, come interpretato dalla CGUE, per effetto dell’ordinanza della Corte di giustizia UE in data 12 dicembre 2013, Papalia, C-50/13 – fermo restando che la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, salva l’applicazione di ogni responsabilità e sanzione – l’art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, nella parte in cui prevede “il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative”, deve essere interpretato – con riferimento a fattispecie diverse da quelle del precariato scolastico – nel senso che la nozione di danno applicabile nella specie deve essere quella di “danno comunitario”, il cui risarcimento, in conformità con i canoni di adeguatezza, effettività, proporzionalità e dissuasività rispetto al ricorso abusivo alla stipulazione da parte della PA di contratti a termine, è configurabile come una sorta di sanzione ex lege a carico del datore di lavoro. Per liquidazione del suddetto danno da perdita del lavoro è utilizzabile come criterio tendenziale, quello indicato dall’art. 8 della legge 15 luglio 1966, n. 604, apparendo, invece, improprio, il ricorso in via analogica sia al sistema indennitario onnicomprensivo previsto dalla L. n. 183 del 2010, art. 32 sia al criterio previsto dall’art. 18 St. Lav., trattandosi di criteri che, per motivi diversi, non hanno alcuna attinenza con l’indicata fattispecie”.

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Avvocato Prof Diritto Del Lavoro Universitas Mercatorum
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